En nuestro sistema legal el presidente de la república, por aplicación del axioma constitucional identificado como “el ejecutivo unipersonal, ejerce control sobre todas las unidades de la administración pública federal. Textualmente el artículo 80 constitucional establece: “Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión, en un solo individuo […]”.
Sin embargo, la propia ley fundamental impuso el refrendo como un mecanismo de excepción, cuya comprensión no es simple. En teoría política se identifica un régimen presidencialista como aquel en que la jefatura del Estado se selecciona por voto universal directo o indirecto y sin la intervención del poder legislativo.
En ese tipo de organización, el titular del ejecutivo tiene independencia funcional y no requiere de ratificación directa o indirecta del poder legislativo. Sus principales características son su independencia del legislativo y la selección por sufragio.
En contraste con el sistema presidencial, en el parlamentario la jefatura de gobierno está vinculada a decisiones del poder legislativo. En ellos el jefe de Estado consulta o requiere al parlamento para que éste determine quien deberá ejercer funciones gubernamentales.
Usualmente, el jefe del Estado es un presidente o monarca y el jefe de gobierno, encargado de la administración pública, es el primer ministro. En estos casos los secretarios requieren ratificación parlamentaria y también deben responder ante él.
Por su parte, en nuestro régimen presidencial, el refrendo, es la facultad que se asigna a los secretarios de Estado para ratificar con su firma la legalidad de todos los reglamentos, decretos, acuerdos y ordenes del presidente (Art. 92 CPEUM). Incluso, la norma constitucional referida sentencia que sin ellos no deben ser obedecidos.
De lo anterior se sigue que el refrendo, desde la perspectiva del derecho público, es un acto jurídico convalidatorio de otro. Los actos del titular del ejecutivo no tienen valor legal por si mismos, porque en esencia son actos de colaboración. Al menos dos voluntades deben concurrir para el perfeccionamiento del acto de gobierno del presidente.
La esencia de lo antes descrito es que la voluntad que ratifica debe ser libre. Es decir, no puede ser coaccionada o viciada de ninguna forma. Si la voluntad ratificante es alterada, desaparece el libre albedrío. Lo que causa que el acto de gobierno devenga nulo.
Por lo inmediato anterior, es evidente que el refrendo es un acto de excepción al principio constitucional del ejecutivo unipersonal. Ya que los secretarios de Estado retienen libertad de albedrío para cuestionar la constitucionalidad o racionalidad del acto de gobierno.
El refrendo no es un sello. No consiste en una mera conducta de obediencia o acción vinculada por un deber jerárquico. No se trata de someterse al emisor del acto originario. Consiste en convalidar la validez jurídica y racionalidad política del acto inicial.
Por ende, en ese sentido, si el acto originario es notoriamente violatorio de la Constitución mexicana o bien carece, a juicio del secretario de estado, de racionalidad funcional entonces surge el deber correlativo de negar el refrendo.
En caso contrario, el refrendo no seria un juicio de valor sino un acto mecánico de sometimiento y lo que se exige es un libre albedrío confirmatorio de la constitucionalidad y racionalidad del acto de gobierno.
El incumplimiento de ese deber genera indudablemente responsabilidad jurídica. De tal manera que el secretario que convalida, lo que notoriamente viola la Constitución o la lógica de su función, debe responder por el incumplimiento de su obligación de proteger el interés de todos.
POR MIGUEL A. ROSILLO
ABOGADO Y PROFESOR DE DERECHO
MAAZ