La principal consecuencia de un acto terrorista es el temor que despierta, la sensación íntima de inseguridad que se respira en espacios públicos y, a veces, en recintos privados. Un acto terrorista no es un acto de guerra, aunque puede ser parte de un conflicto. Lamentablemente, los terroristas que están dispuestos a morir, a sacrificar su vida en el altar de su propio fanatismo, a veces tienen éxito en que logran cambiar al mundo, para mal. Eso ocurrió el 11 de septiembre de 2001, con los ataques a las Torres Gemelas en Nueva York y al Pentágono en Washington.
Los terroristas tuvieron éxito en su alucinante propósito de infundir miedo, de hacer sentir miedo, inseguridad, ira y frustración. En muchos gobiernos esos sentimientos convulsos provocan una reacción no sólo de legítima defensa, sino de responder al terrorismo con medidas draconianas de vigilancia, control, supervisión y limitación de movimientos para proteger a sus poblaciones, a nivel nacional e internacional. Después del 11 de septiembre, muchas de esas medidas estaban plenamente justificadas. Pero también muchas otras medidas que han tomado muchos gobiernos en aras de luchar contra el terrorismo fueron y son realmente violatorias de los derechos humanos, porque incluyen detenciones arbitrarias, torturas, ejecuciones y hasta desaparición de personas. (véase https://hchr.org.mx/comunicados/expertos-de-naciones-unidas-publican-estudio-global-sobre-detenciones-secretas-relacionadas-a-la-lucha-contra-el-terrorismo/
Por mucho tiempo se consideraba que el terrorismo solamente afectaba a países desarrollados, que enfrentaban a grupos terroristas en el contexto de un conflicto nacional o regional. De alguna manera, las actividades terroristas se explicaban como resultado de una intervención previa por parte de grandes potencias. Pero no es así. Junto con el crimen organizado y el narcotráfico, el terrorismo es otra terrible calamidad de alcance global que tiene causas multifacéticas, como son conflictos étnicos y religiosos y la lucha por la imposición violenta de una religión o una ideología. Casi siempre los atentados terroristas tienen como objetivo a grupos de población civil desarmada. Aunque a nivel global en los últimos cinco años se registró una disminución en el número de víctimas de terrorismo, en 2020 el número total de víctimas fue de 13 826.
De acuerdo con el Índice Global de Terrorismo, publicado por el Instituto Para la Economía y la Paz, en 2019 más de 63 países registraron al menos una muerte por un ataque terrorista. Países como Burkina Faso, Sri Lanka, Mozambique, Mali y Níger han visto un incremento en el número de víctimas. De hecho, los diez países más impactados por el terrorismo son Afganistán, Irak, Nigeria, Siria, Somalia, Yemen, Pakistán, India, República Democrática del Congo y Filipinas. Ningún de ellos es un país rico. En algunos países desarrollados han aparecido en los últimos años grupos terroristas y extremistas derechistas, o bien asociados al fundamentalismo islámico. El IEP calcula que en 2019 el impacto económico directo del terrorismo fue de 16.400 millones de dólares. Pero ese cálculo no incluye los efectos indirectos en la economía, el turismo, y el costo para las agencias de seguridad encargadas de enfrentar y desmantelar a los grupos terroristas. https://www.prnewswire.com/news-releases/indice-global-de-terrorismo-2020-muertes-por-terrorismo-alcanzan-nivel-minimo-en-cinco-anos-pero-surgen-nuevos-riesgos-826877842.html
Como resultado de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, México decidió convocar una Reunión Urgente de Ministros de Asuntos Exteriores de todos los estados miembros de la Organización de estados Americanos (OEA), para articular la respuesta regional a dichos ataques, que tuvo lugar el 22 de septiembre de ese año. Después de un debate en el que participaron los cancilleres de los 34 estados miembros de la Organización, que abrió el Secretario de Estado de Estados Unidos, Colin Powell, se aprobó unánimemente una resolución presentada por México, que incluyó la propuesta de elaborar una convención contra el terrorismo, cuya finalidad sería estrechar la cooperación regional en el tema.
Por haber sido México el país que había propuesto esa iniciativa, le correspondió presidir el Grupo de Trabajo encargado de elaborarla. La negociación fluyó rápidamente por la gran experiencia de la OEA en materia de elaboración de textos jurídicos. El proyecto de convención estuvo listo en un tiempo muy breve, de sólo ocho meses, lo que permitió que fuera aprobado por unanimidad en la Asamblea General de la OEA que tuvo lugar al año siguiente en Bridgetown, Barbados, en junio de 2002. Ese mismo día la Convención se abrió a firma a los estados miembros, recibiendo la firma de todos los estados presentes en dicha Asamblea. Entró en vigor un años después, el 7 de julio de 2003. A la fecha ha sido ratificada por todos los estados de América Latina, Canadá y Estados Unidos. México la ratificó el 2 de abril de 2003. Es ley entre nosotros.
Uno de los obstáculos para reforzar una respuesta internacional más concertada contra el terrorismo, ha sido acordar una definición jurídica que pueda ser aceptada por todos los estados. En muchas épocas, muchos gobiernos de orientaciones diversas han llamado “terroristas” a un grupo violento, y en otras han calificado a los mismos grupos como “luchadores por la libertad” cuando les ha convenido. Esa circunstancia, producto de la diversidad de intereses políticos, ha impedido a las Naciones Unidas adoptar una Convención integral única contra el terrorismo. Por esa razón, la ONU se ha visto obligada a aprobar un elevado número de convenciones relacionadas con actos terroristas, pero que siempre están ligadas a otro acto ilícito concreto, por ejemplo, el apoderamiento ilícito de aeronaves o contra la seguridad de la aviación civil; la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos; la toma de rehenes; la protección física de los materiales nucleares; actos ilícitos de violencia en los aeropuertos; actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima; actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental; atentados terroristas cometidos con bombas; o la financiación del terrorismo. Por su parte, el Consejo de Seguridad también ha aprobado varias resoluciones en que condena actos específicos que se consideran actos terroristas. (https://www.unodc.org/documents/terrorism/Publications/Module%202/Module_2_Spanish.pdf
La convención de la OEA tampoco definió lo que constituye un acto terrorista. Se optó por un camino más sencillo: enumerar como actos terroristas todos los actos ilícitos enumerados en las convenciones de la ONU. El artículo 1, que se refiere al objeto y fines de la Convención señaló: La presente Convención tiene como objeto prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo. Para tal efecto, los Estados Parte se comprometen a adoptar las medidas necesarias y fortalecer la cooperación entre ellos, de acuerdo con lo establecido en esta Convención”. Por su parte, en el artículo 3, se incluyeron todas las convenciones de la ONU aprobadas hasta entonces.
El artículo que generó las mayores controversias, presentado y defendido a capa y espada por nuestra delegación, fue el artículo 15, que contiene varias cláusulas para defender los derechos humanos, incluyendo la obligación irrenunciable de los estados a aplicar la convención “con pleno respeto al estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales”. En el artículo referido también se estableció que “Nada de lo dispuesto en la presente Convención se interpretará en el sentido de que menoscaba otros derechos y obligaciones de los Estados y de las personas conforme al derecho internacional, en particular la Carta de las Naciones Unidas, la Carta de la Organización de los Estados Americanos, el derecho internacional humanitario, el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional de los refugiados.” Asimismo, la convención dispuso que “A toda persona que se encuentre detenida o respecto de la cual se adopte cualquier medida o sea encausada con arreglo a la presente Convención, se le garantizará un trato justo, incluido el goce de todos los derechos y garantías de conformidad con la legislación del Estado en cuyo territorio se encuentre y las disposiciones pertinentes del derecho internacional.”
En el ambiente internacional y regional posterior al 11 de septiembre de 2001, eran muchas las voces que no apreciaban la necesidad de sostener el respeto irrestricto a los derechos humanos en sus procedimientos de lucha contra el terrorismo. Sigue siendo una obligación y, a la vez, un reto fundamental para todos los estados, que no pueden conducirse de la misma forma que los terroristas o los miembros del crimen organizado. El día que se borre esa línea entre representantes del estado y esos criminales, usted y yo sabremos que se habrá impuesto la barbarie, la anarquía que tanto detestaron los filósofos de la escuela del realismo político como Tucídides, Maquiavelo y Hobbes.
*MIGUEL RUÍZ-CABAÑAS IZQUIERDO
PROFESOR Y DIRECTOR DE LA INICIATIVA SOBRE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL TECNOLÓGICO DE MONTERREY
@miguelrcabanas
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